Criterios de adjudicación en licitaciones de transporte de viajeros: calidad percibida, emisiones y umbrales de anormalidad
Análisis técnico de los criterios de adjudicación de los pliegos tipo de concesiones estatales de transporte de viajeros por carretera a la luz del informe CNMC INF/CNMC/233/25. Criterios económicos, calidad percibida y presunción de anormalidad.
Los criterios de adjudicación son el mecanismo que traduce la valoración de las ofertas en la selección del contratista. Su diseño condiciona directamente la intensidad competitiva del procedimiento y la capacidad de los licitadores de presentar ofertas diferenciadas. El informe INF/CNMC/233/25 de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia dedica su apartado 3.2.7 al análisis de los criterios de adjudicación recogidos en los borradores de pliegos tipo del MITMA para las concesiones estatales de transporte regular de viajeros por carretera.
Estructura de la valoración
La cláusula 14 del PCAP distribuye los 100 puntos de la valoración en dos grandes bloques:
La Comisión valora positivamente que se otorgue preferencia y una ponderación mayoritaria a los criterios cuantificables mediante fórmulas por su mayor objetividad, frente a criterios cuya valoración conlleva márgenes de subjetividad. No obstante, identifica mejoras en varios apartados concretos.
Criterios sujetos a juicio de valor (30 puntos)
Se subdividen en cinco criterios: estudio de explotación (12 puntos), equipamiento del vehículo (6 puntos), medidas de seguridad (4 puntos), medidas de calidad ambiental (4 puntos) y medidas de intermodalidad (4 puntos).
Estudio de explotación
El pliego valora «la propuesta coherente de explotación del servicio, que dé respuesta a las necesidades reales de movilidad de los usuarios, incluyendo las expediciones adicionales ofertadas sobre el mínimo establecido en este Pliego».
La CNMC formula dos observaciones:
- Las expediciones adicionales ofertadas deberían valorarse como criterio económico evaluable por fórmula, no como juicio de valor. Su condición de parámetro objetivo (cuantificable y directamente vinculado al coste y al servicio) lo hace inapropiado para una valoración subjetiva.
- La información de demanda y ocupación histórica debe facilitarse con el suficiente nivel de desglose a todos los licitadores, sin que exista ventaja informativa para el operador incumbente. La cláusula referida a los datos de las VACs (Anexo IX del PPTP) debe garantizar este acceso.
Solapamientos
La Comisión advierte que los criterios de calidad ambiental y de intermodalidad aparecen tanto en el bloque de juicios de valor como en el de fórmulas, por lo que recomienda evitar que el mismo aspecto del servicio se valore en más de un criterio.
Criterios económicos (40 puntos)
La cláusula 14.2.1 distribuye los 40 puntos económicos en:
- Tarifa: 35 puntos cuando no procede compensación económica por obligaciones de servicio público (OSP); 20 puntos cuando procede.
- Descuentos: 5 puntos (desglosados en descuentos de billete de ida y vuelta y de títulos de 10 viajes).
- Compensación económica: 15 puntos cuando procede compensación por OSP; 0 puntos en caso contrario.
Cambios respecto a licitaciones anteriores
Observaciones de la CNMC
La Comisión considera necesario que estos cambios se justifiquen expresamente en el expediente, teniendo en cuenta que:
- El precio, las expediciones y la compensación son los parámetros objetivos que mejor revelan la eficiencia de los licitadores.
- Debe evitarse que los criterios difíciles de valorar con parámetros objetivos menoscaben la puntuación otorgada a la oferta económica o sean decisivos en la adjudicación.
- Las tarifas y compensaciones máximas deben fijarse tomando como referencia la estructura real de los costes de la concesión, basada en rigurosos estudios de mercado.
La Autoridad Catalana de la Competencia, en un informe de 2025, propone otorgar una puntuación elevada a las tarifas (en torno a 45 puntos) y a las expediciones (sobre 20 puntos), lo que coincide con el enfoque del E/CNMC/006/19.
Umbral de anormalidad
La cláusula 15.2 del PCAP fija el umbral de ofertas anormalmente bajas conforme al artículo 85 del Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RD 1098/2001), considerando como tales, con carácter general, aquellas que superen en 10 puntos porcentuales la media de ofertas presentadas.
Problemática sectorial
El Estudio E/CNMC/006/19 advirtió que estos umbrales pueden ser inadecuados en el sector del transporte regular de viajeros por carretera. En mercados donde operan empresas que explotan concesiones aún no licitadas y que pueden ser poco productivas, la tarifa media ofertada en los concursos puede estar estructuralmente elevada. Aplicar un umbral del 10% sobre esa media penaliza a operadores que ofrecen tarifas competitivas basadas en datos reales de eficiencia.
La CNMC recomienda reconsiderar la presunción de anormalidad de los pliegos para adaptarla a la realidad del sector e incentivar la formulación de ofertas competitivas.
Fórmula de valoración económica
Los pliegos emplean una fórmula en dos tramos tanto para valorar la tarifa como la compensación. La interacción entre el reparto por tramos y el umbral de anormalidad supone, a juicio de la CNMC, un desincentivo a la formulación de ofertas competitivas, que corren el riesgo de ser declaradas anormales obteniendo a cambio incrementos marginales de puntuación.
La Comisión aconseja utilizar una fórmula lineal que asigne cero puntos a la oferta mínima exigida en el pliego y la puntuación máxima a la oferta más ventajosa, repartiendo la puntuación de forma proporcional entre las ofertas intermedias.
Criterios de calidad (30 puntos)
Se subdividen en cinco criterios: indicador de calidad percibida (10 puntos), vehículos de reducido potencial contaminante (10 puntos), antigüedad de la flota (6 puntos), certificaciones de gestión de seguridad vial (2 puntos) y certificaciones de gestión energética (2 puntos).
Calidad percibida
La cláusula 14.2.2 introduce el Indicador de Calidad Percibida (ICP) con un peso del 10% sobre el total. Se valora linealmente el compromiso de mejora respecto a una valoración mínima de 7 puntos sobre 10, con una penalización máxima del 0,30% del importe de adjudicación en caso de incumplimiento.
La CNMC recomienda reconsiderar su inclusión como criterio de adjudicación por tres razones:
- No es verificable a priori. Se basa en un compromiso de mejora futura.
- No garantiza el nivel mínimo de calidad fijado.
- La penalización prevista resulta reducida en relación con el peso del criterio, lo que incentiva a los licitadores a sobrevalorar el ICP ofertado para obtener mayor puntuación.
Vehículos menos contaminantes
El criterio valora linealmente el uso de vehículos con etiquetas «ECO» y «0 emisiones» de la DGT, otorgando un peso un 50% mayor a estos últimos. La CNMC aconseja:
- Valorar el grado de emisiones como parámetro objetivo alternativo o complementario a las etiquetas DGT.
- Considerar las diferencias existentes dentro de la etiqueta «ECO» (entre híbridos ligeros e híbridos convencionales) y de la etiqueta «0 emisiones» (entre eléctricos puros e híbridos enchufables).
- Establecer un plazo máximo para la incorporación de los vehículos menos contaminantes desde la formalización del contrato, con el objeto de dar flexibilidad a los licitadores.
- Revisar la cláusula 11.3 del PPTP que exige emplear en todo momento las tecnologías de menores emisiones, ya que su aplicación estricta podría obligar a que el 100% de los vehículos fueran «cero emisiones», lo que resulta incompatible con el criterio de adjudicación señalado.
Certificaciones ISO
Los criterios de certificación en seguridad vial (ISO 39001) y gestión energética (ISO 50001) deben guardar relación con el objeto y desarrollo del contrato. La Comisión recomienda:
- Especificar en los pliegos las exigencias y requisitos concretos que se juzguen precisos, evitando la referencia directa a estándares técnicos emitidos por terceros organismos.
- Admitir expresamente certificados equivalentes y documentos que acrediten medidas equivalentes.
Conclusión técnica
La aplicación de estas observaciones en cada licitación concreta deberá documentarse en el expediente, con la justificación del peso otorgado a cada criterio y su relación con los principios de necesidad y proporcionalidad.
Fuentes oficiales
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