División en lotes en licitaciones de transporte de viajeros: análisis a partir del informe CNMC INF/CNMC/233/25
Tratamiento técnico de la división en lotes en los contratos de concesión de transporte regular de viajeros por carretera. Aplicación del art. 99.3 LCSP, excepción del lote único y criterios para su justificación.
El diseño del objeto del contrato en lo relativo a la división en lotes es uno de los elementos con mayor incidencia sobre la competencia en las licitaciones públicas. El informe INF/CNMC/233/25 de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia aborda esta cuestión en su apartado 3.2.1, al analizar los borradores de pliegos tipo de los contratos de concesión estatal de transporte regular de viajeros por carretera.
Marco legal
El artículo 99.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), establece como regla general la división del objeto del contrato en lotes, salvo que concurran razones que lo hagan inapropiado. Estas razones deben justificarse debidamente en el expediente.
El artículo 72 de la LOTT, por su parte, determina que los contratos de gestión de los servicios públicos de transporte regular de viajeros de uso general se adjudicarán por la Administración con carácter exclusivo, no pudiendo otorgarse otros que cubran tráficos coincidentes, salvo los supuestos exceptuados reglamentariamente por razones de interés general.
Lo que establecen los pliegos tipo
La cláusula 8 del PCAP analizado determina la no división en lotes del contrato. La justificación incluida en el borrador se apoya en los siguientes argumentos:
- La exclusividad de los tráficos impide, por propia naturaleza, la realización independiente de cada parte del servicio.
- La división del contrato resultaría excesivamente compleja desde el punto de vista técnico.
- La necesidad de coordinar distintos contratistas incrementaría el riesgo de disfunciones operativas y dificultaría el control contractual.
- El servicio requiere una gestión unitaria que garantice la coordinación horaria, la planificación eficiente del material móvil y el personal, y la continuidad en la prestación.
La no división en lotes responde a razones objetivas de carácter técnico, económico y organizativo, que garantizan una ejecución eficaz, sostenible y coherente del contrato.
Observaciones de la CNMC
La Comisión formula varias observaciones técnicas a esta justificación:
Sobre la fundamentación material
El Estudio E/CNMC/006/19 ya había advertido que, en gran parte de las licitaciones analizadas, las distintas rutas cubiertas por los contratos se agregaban bajo la misma concesión sin una justificación jurídica o económica suficiente. Este diseño produce concesiones de mayor tamaño y, por tanto, mayores exigencias de solvencia, lo que dificulta la presentación de ofertas por operadores de menor dimensión.
La Evaluación de Impacto EI/01/2024 verificó que esta recomendación no había sido seguida en términos generales por las administraciones competentes.
Sobre el carácter anticipado de la decisión
Al tratarse de pliegos tipo que no especifican el ámbito territorial ni el valor estimado del contrato, la CNMC sugiere que el PCAP no determine de forma anticipada la no división en lotes. En su lugar, propone promover la desagregación por servicios susceptibles de explotación separada con el objetivo de:
- Reducir el tamaño de los contratos.
- Favorecer la participación de un número elevado de competidores potenciales.
- Mantener el equilibrio entre el acceso al contrato y el aprovechamiento de economías de escala y de densidad.
Sobre la excepción del lote único
Si el órgano de contratación considera oportuno acudir a la excepción del artículo 99.3 LCSP, la CNMC señala que deben acreditarse de manera particularizada las razones técnicas y organizativas que impidan el desglose de los servicios integrantes de cada ruta cubierta. En relación con ello, recuerda que argumentos como el riesgo de disfunciones operativas podrían suplirse por:
- Previsiones en los pliegos sobre condiciones mínimas de coordinación horaria.
- Régimen de penalidades por incumplimiento de esas condiciones.
- Exigencias de información y trazabilidad para supervisar a varios contratistas.
- Régimen de responsabilidades por incumplimiento o deficiencias en la ejecución.
Dimensión del lote
La CNMC recomienda que el tamaño de los lotes se oriente a un equilibrio entre dos objetivos:
- Facilitar el acceso al contrato a un número significativo de operadores.
- Permitir el aprovechamiento de las economías de escala y de densidad que puedan generarse en la prestación del servicio.
Como ejemplo ilustrativo, el Estudio E/CNMC/006/19 mencionaba la ruta Santander-Bilbao-Valencia-La Manga, que podría desglosarse en distintos lotes: uno que cubra Santander-Bilbao-Valencia y otro para Valencia-La Manga.
Unificación de concesiones preexistentes
En las licitaciones analizadas por la CNMC en informes anteriores se identificaron casos en los que tráficos previamente cubiertos por concesiones distintas se unificaban bajo una única concesión. La Comisión ha recomendado evitar este tipo de agrupaciones salvo cuando estén justificadas bajo estrictos criterios de eficiencia y el beneficio derivado compense el perjuicio para la competencia asociado al incremento del tamaño del contrato.
Control de prácticas colusorias
La Guía G-2023-01 de la CNMC, en su capítulo relativo al diseño de lotes, recoge pautas orientadas a prevenir conductas contrarias al artículo 1 de la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia. La Comisión recuerda expedientes sancionadores previos en mercados conexos:
- S/DC/0512/14: transporte balear de viajeros.
- SAMUR/02/18: transporte escolar en Murcia.
- SANAV/02/19: transporte escolar de viajeros en Navarra.
- S/0011/19: transporte cántabro de viajeros.
Conclusión técnica
Fuentes oficiales
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