Simplificación normativa y cooperación público-pública: la reforma que propone el Parlamento Europeo
Análisis de los apartados 6, 10, 24 y 62 de la Resolución P10_TA(2025)0174. Reducción del volumen normativo y revisión del régimen de la prestación propia y de la cooperación entre entidades públicas.
La Resolución P10_TA(2025)0174 del Parlamento Europeo conjuga dos ideas que, a primera vista, pudieran parecer contradictorias: la reducción del volumen normativo sin renuncia a los principios de concurrencia, transparencia y lucha contra la corrupción; y la ampliación del espacio de autonomía de las entidades públicas para la organización de sus servicios, mediante la revisión del régimen aplicable a la cooperación público-pública.
La paradoja de la simplificación
El apartado 6 de la Resolución plantea el desafío con una referencia numérica concreta:
Las versiones actualizadas de las Directivas deben tener como finalidad reducir los actuales 476 artículos, o 907 páginas, de legislación, y deben seguir siendo de carácter estrictamente procedimental y especificar cómo comprar en lugar de qué comprar.
El Parlamento establece, acto seguido, un límite a dicha simplificación: debe mantenerse la flexibilidad suficiente para que las entidades adjudicadoras adapten los procedimientos a sus necesidades específicas. La reforma no persigue un texto minimalista y rígido, sino una Directiva de menor extensión pero con mayor espacio para la discrecionalidad técnica del órgano de contratación.
El alcance de la expresión "estrictamente procedimental"
Las Directivas de 2014 presentan una naturaleza híbrida: regulan tanto aspectos procedimentales (la forma de anunciar los contratos, la ponderación de los criterios de adjudicación, los recursos procedentes) como el ámbito objetivo de la contratación (la definición de contrato público y los supuestos de exclusión). La lectura del Parlamento propugna volver al núcleo procedimental y dejar en el plano nacional y del propio órgano de contratación las decisiones sustantivas relativas al objeto y al precio de referencia de los contratos.
La preservación de los principios rectores
Con el fin de evitar interpretaciones equívocas, el apartado 10 blinda el núcleo axiológico de la contratación pública:
Los tres principios rectores — la relación entre los costes y las prestaciones, la competencia leal y las medidas contra la corrupción — siguen siendo válidos en el contexto de la próxima reforma y no deben ponerse en entredicho.
La simplificación normativa no puede ser interpretada, por tanto, como una rebaja de los principios de concurrencia, transparencia, igualdad de trato y proporcionalidad. Esta cláusula resulta decisiva en la lectura política del texto: desactiva la objeción de que una reforma orientada a la flexibilidad pueda degradar la calidad del sistema.
Cooperación público-pública: la gran revisión
El bloque institucionalmente más sustantivo del texto corresponde a la cooperación entre entidades públicas, comprendiendo también los supuestos tradicionalmente denominados de prestación propia. La Directiva 2014/24/UE los reconoce en su artículo 12, si bien con condiciones restrictivas que la práctica administrativa ha interpretado con cautela.
El apartado 24
La reforma de 2014 reconoce explícitamente el derecho de las entidades públicas a prestar y organizar sus servicios de forma independiente a través de sus propias instituciones, empresas o empresas públicas. La prestación directa de servicios por parte de entidades públicas o locales, la prestación interna de servicios y la cooperación público-pública son y deben seguir siendo opciones disponibles.
El matiz jurídico resulta relevante. El Parlamento reafirma la autonomía institucional amparada en el artículo 4.2 del Tratado de la Unión Europea, del que el apartado 15 extrae una conclusión expresa: las autoridades locales y regionales deciden con libertad entre la prestación interna, la cooperación pública y la contratación en mercado.
El apartado 62
Constituye el punto más avanzado de la propuesta, al plantear una modificación sustancial del régimen vigente:
Recomienda que se revise la definición de cooperación público-pública de la actual Directiva para reconocer dicha cooperación como cualquier contrato o acuerdo celebrado entre dos o más entidades adjudicadoras. Pide a la Comisión que considere la posibilidad de excluir del ámbito de aplicación de las Directivas sobre contratación pública la cooperación entre entidades públicas, cuando su propósito sea el cumplimiento eficiente de tareas, sin más condiciones restrictivas.
Del apartado cabe extraer dos cambios técnicos de relevancia:
- Definición material más amplia: la cooperación público-pública se configuraría como cualquier contrato o acuerdo celebrado entre dos o más entidades adjudicadoras, suprimiendo los requisitos hoy vigentes (porcentaje de actividad mínimo, ausencia de participación privada, entre otros).
- Exclusión del ámbito de aplicación: no se trata únicamente de que la cooperación quede fuera del ámbito cuando cumpla requisitos restrictivos, sino de excluirla de manera directa cuando persiga el cumplimiento eficiente de las competencias propias.
Motivos de exclusión: lista exhaustiva
El apartado 40 ordena una reforma técnica de los motivos de exclusión:
Las disposiciones relativas a los motivos de exclusión deben racionalizarse mediante una lista exhaustiva y una distinción clara entre los motivos de exclusión obligatorios, destinados a proteger el interés público, y los motivos de exclusión facultativos, destinados a proteger los intereses de las entidades o poderes adjudicadores.
La distinción entre motivos obligatorios y facultativos existe ya en el ordenamiento actual (artículos 57.1 y 57.4 de la Directiva 2014/24/UE, trasladados a los artículos 71.1 y 71.3 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público). El Parlamento reclama, adicionalmente, dos exigencias: exhaustividad, en el sentido de que la lista debe ser cerrada y no admitir ampliaciones creativas por parte de los Estados miembros; y efectividad, de manera que el incumplimiento de la legislación laboral y medioambiental contemplada en el artículo 18.2 de la Directiva 2014/24/UE constituya verdadera causa de exclusión.
Regularización de defectos menores
El apartado 26 cierra el bloque de simplificación con una propuesta de elevado impacto operativo:
Establecer un principio general que permita regularizar o aclarar irregularidades menores sin necesidad de anular la licitación, siempre que ello no implique una modificación sustancial de la oferta. Este principio debe ser la norma y no la excepción.
En términos prácticos, los errores de carácter puramente formal —la ausencia de un anexo, una cifra consignada con evidente error material, la omisión de un sello— no deben expulsar al licitador del procedimiento cuando puedan subsanarse sin alteración sustantiva de la oferta. Se trata de una reforma de bajo impacto conceptual y de alto impacto operativo sobre miles de procedimientos al año.
Acuerdos marco y revisión de precios
El apartado 87 propone medidas adicionales de flexibilidad:
- Ampliación de la duración máxima de los acuerdos marco.
- Incorporación de cláusulas de ajuste de precios ante incrementos extraordinarios derivados de la inflación, del precio de los materiales o de la energía, y de cambios normativos en el ámbito laboral.
- Extensión del uso del procedimiento negociado para los contratos posteriores a un acuerdo marco.
Estas medidas responden de forma directa a los problemas experimentados por los órganos de contratación españoles durante el periodo 2022-2024, como consecuencia de la volatilidad de los precios de los materiales y de la energía.
Cuestiones que quedan abiertas
El propio texto reconoce que la Resolución deja abiertos debates que la futura Directiva deberá cerrar:
- El grado exacto de simplificación: qué artículos de las tres Directivas son susceptibles de supresión, cuáles deben consolidarse y cuáles trasladarse a comunicaciones interpretativas.
- El perímetro preciso de la exclusión de la cooperación público-pública: qué condiciones se mantendrán y cuáles desaparecerán, para evitar la erosión de la competencia.
- La articulación entre la preferencia europea (apartados 2, 12 y 69) y los principios de apertura del mercado.
- El equilibrio entre flexibilidad y seguridad jurídica (apartado 10).
El procedimiento legislativo ordinario que se abrirá tras la propuesta de la Comisión —prevista para el segundo trimestre de 2026— será el escenario en el que esas líneas habrán de concretarse.
Fuentes oficiales
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